החלטה בתיק בג"ץ 6490/04

           בעל דין מגיש הליך לבית המשפט העליון. ההליך מחוייב על פי הדין באגרה. בשלב מסויים, מבקש בעל הדין למחוק את ההליך מבלי שנתקיים בו דיון. כלום זכאי הוא להחזר מלא של האגרה, או שמא יש לנכות חלק מן האגרה ששולמה ולא להשיבה לבעל הדין? זו השאלה הניצבת בפניי.

העובדות וההליכים

1.        לבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק הוגשו מספר עתירות. כולן עסקו בבקשות של העותרים, תושבי האזור, כי המפקד הצבאי יתיר את יציאתם מן האזור למטרות שונות. עם פתיחת ההליך שולמה אגרה בשיעור הקבוע בתקנות בית משפט (אגרות), תשמ"ח-1987 (להלן: "התקנות"). בחלק מן העתירות נתבקשה תגובה של המשיבים. כעבור זמן קצר, בטרם נדונו העתירות לגופן ביקשו העותרים את מחיקת העתירות. הודעות המחיקה היו על דעת המשיבים והלכה למעשה, בהסכמתם. הרקע למחיקה היה נעוץ בעובדה לפיה המשיבים מצאו כי לעת ההיא תותר יציאתם של העותרים מן האזור, כפי המבוקש בעתירות. אשר על כן נמחקו העתירות.

2.        העותרים טענו, עם מחיקת העתירות בנסיבות אלה, כי נוכח העובדה כי לא נתקיים דיון בעתירות, יש להשיב להם את האגרה ששילמו - במלואה -  והכל על פי תקנה 15(א) לתקנות. ביום 19.10.2004 ניתנה על ידי החלטה לפיה:

" הבקשות שבפני בכל התיקים הם להחזר האגרה ששולמה, על פי תקנה 15(א) לתקנות בתי משפט (אגרות), תשמ"ח-1987 (להלן: התקנות). טרם אתן החלטתי בבקשות אלו, אבקש את התייחסות הצדדים לנקודות הבאות:

(1) בהנחה ויש בנסיבות אלו עילה להחזר אגרה, כלום אין לנכות מן האגרה המוחזרת סכום מסוים, כאמור בתקנה 15(א) סיפא, בשים לב כי המדובר בהליך הנדון בפני בית המשפט העליון.

(2) במידה ואכן יש לנכות סכום מן האגרה המוחזרת, כאמור בסעיף 15(א) סיפא לתקנות, מהו שיעורו של סכום זה".

3.        לאחר מספר בקשות מוסכמות להארכת המועד, הגישו הצדדים את טענותיהם בשאלה האמורה. בא כוח העותרים טען כי בנסיבות המקרים דנן, יש להשיב את האגרה ששולמה במלואה. לטענתו, מחייבת אמנם תקנה 15(א) ניכוי של סכומים מסויימים במסגרת החזר האגרה, אולם מדובר בניכויים שיש לבצעם בהליך שנפתח בבית משפט השלום או בבית המשפט המחוזי אך לא בבית המשפט העליון. כך עולה מן ההפניה שבתקנה לפרטים 8(א) ו-8(ב) לתוספת הראשונה לתקנות. זאת ועוד: תכליתה של תקנה 15 היא שלא לחייב צד בתשלום כאשר בתיק לא נעשתה עבודה שיפוטית של ממש. אלה הם המקרים דנן. לבסוף, נטען כי בענייננו חלות גם תקנות סדר הדין בבית המשפט הגבוה לצדק, תשמ"ד-1984 (להלן: "תקנות סדר הדין"), שאין בהן התייחסות להחזר אגרה. אמנם תקנה 20(ב) לתקנות סדר הדין מאפשרת לבית המשפט לנהוג בעניין שלא נקבע בהן לנהוג כדרך שנוהגים בבית משפט מחוזי "אם ראה בכך לעשיית צדק" אולם אין בכך כדי לאפשר ניכוי של חלק מהאגרה עם סיום ההליך.

4.        המשיב ציין בפתח תגובתו כי מזה שנים רבות מקובלת פרקטיקה לפיה העותרים מבקשים את החזר האגרה "במקרים בהם העתירה נמצאה מוצדקת בעיקרה אך העותרים הסכימו למחקה ללא צו להוצאות, וזאת לפני שניתנה תגובה לגוף העתירה על ידי המדינה ולפני שבית המשפט קיים דיון בעתירה". לטענת המשיב, פרקטיקה זו חסכה זמן שיפוטי יקר בייחוד בשים לב לעובדה כי מדובר במאות עתירות בכל שנה המסתיימות בדרך זו. המשיב הדגיש כי התקנות מתייחסות להחזר אגרה רק בהליכים בבית המשפט המחוזי ובעתירות אסירים, וכי בהליכי בג"ץ אין הסדר מפורש בנדון. לוז טענתו של המשיב הוא כי מקום בו אכן העתירה היתה מוצדקת והעותרים הסכימו למוחקה ללא צו להוצאות, ניתן להחזיר את מלוא האגרה ששולמה. במקרים בהם החזר האגרה אינו בנסיבות אלו, תחול - מכוח תקנה 20(ב) לתקנות סדר הדין - תקנה 15(א) לתקנות אשר אינה מאפשרת את החזר מלוא האגרה. המשיב הוסיף כי ניכוי סכומים ניכרים מהחזר האגרה יפחית מאוד את התמריץ של בעל דין לסיים ההליך טרם הדיון. לבסוף ציין המשיב, כי בחודשים האחרונים שוקד משרד המשפטים על תיקון התקנות כך שאלו יכללו התייחסות מפורשת לנושא השבת האגרה בבית המשפט העליון, לרבות בהליכים בבית המשפט הגבוה לצדק. ההסדר המוצע, כך נטען, כולל סכום מינימלי אשר ינוכה במקרים בהם יוחלט על השבת האגרה. בין היתר, במקרים בהם נמחקה עתירה בטרם נתקיים בה דיון.

5.        בשים לב להחלטתי מיום 19.10.2004 ולטענות בעלי הדין, גדר המחלוקת והשאלות שיש להכריע בהן הן אלה: ראשית, כלום יש כלל סמכות להורות על החזר אגרה בהליכים שהתנהלו ונסתיימו לבקשת בעל דין בבית המשפט העליון בכלל, ובעתירות לבית המשפט הגבוה לצדק בפרט; שנית, בהנחה ויש סמכות מעין זו, האם יש להשיב את האגרה במלואה או שמא הדין מחייב כי יושב רק חלק של האגרה. יצויין, כי הלכה למעשה מסכימים בעלי הדין כי יש להחזיר את האגרה במלואה בתיקים שבפניי, אולם בכך לא סגי שכן בהליכים מסוג זה אין הסכמת היועץ המשפטי לממשלה או בא כוחו מחייבת את בית המשפט (ראו והשוו ש' לוין, פרוצדורה אזרחית - סדרי דין מיוחדים בבתי המשפט 8-9 (2003)). על כן יש להכריע בשאלות אלה.

המסגרת הנורמטיבית

6.        הבקשות להחזר האגרה שבפניי - ששולמה במלואה עם פתיחת ההליך - הוגשו כולן על יסוד תקנה 15(א) לתקנות בית משפט (אגרות), התשמ"ח-1987, שזו לשונה:

"הסתיים הליך בפשרה או בוטל או נמחק על ידי מגישו, הכל לא יאוחר מישיבת קדם המשפט הראשונה, תוחזר האגרה ששולמה, בניכוי הסכום הנקוב בפרטים 8(א) או 8(ב) בתוספת הראשונה, לפי העניין".

כלום חלה תקנה זו בבית המשפט העליון? התשובה היא בחיוב. אין חולק כי תקנות האגרות - ובכלל זה סעיף 15(א) להן - חלות גם בבית המשפט העליון. אכן, תקנות אלו הותקנו בין היתר מכוח סעיף 83(א)(3) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד- 1984 (להלן: "חוק בתי המשפט") המסמיך את שר המשפטים לקבוע "אגרות שיש לשלם בבתי משפט ובמשרדי ההוצאה לפועל והפטור מהן". על פי נוסח התקנות, חלות הן על כל בית משפט - לרבות בית המשפט העליון. כך עולה מכותרתן ("תקנות בית משפט"). כך עולה גם במשתמע מסעיף 1 לתקנות הקובע כי "בית משפט" - "לרבות שופט או רשם של בית המשפט כשאין העניין מחייב אחרת". אין בתקנות דבר המעיד על כך כי אין הן חלות על בית המשפט העליון. ההיפך הוא הנכון: התקנות קובעות שיעורים מיוחדים לעניינים המתבררים בבית המשפט העליון (סעיפים 1 ו-2 לתוספת הראשונה לתקנות).

7.        האם שונה המסקנה לעניין תחולתן של התקנות - לרבות תקנה 15(א) - מקום בו מדובר בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק? התשובה לשאלה זו היא בשלילה. אמת, סמכותו של בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק יונקת את כוחה מן ההוראה החוקתית שבסעיף 15 לחוק יסוד: השפיטה. אין בהוראה זו או בחוק היסוד הוראה ממנה משתמע כי אין מקום לחיוב באגרה בהליכים אלו כעניין שבעקרון. סעיף 24(1) לחוק יסוד: השפיטה קובע כי "בעניינים אלה ייקבעו הוראות לפי חוק...[(1)] סדרי המינהל של בתי המשפט, קביעתם והאחריות לביצועם". ואכן, כאמור, התקנות הותקנו מכוח חוק בתי המשפט. מכוח תקנות אלו מחוייב הלכה למעשה בעל דין בתשלום אגרה עת מגיש הוא עתירה לבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק (ראו סעיף 2(ב) לתוספת הראשונה לתקנות). מכוח תקנה 15(א) לאותן תקנות, זכאי אותו בעל דין להחזר האגרה בנסיבות האמורות בה. ודוק: סדרי הדין בבית המשפט הגבוה לצדק מוסדרים בתקנות מיוחדות לעניין - תקנות סדר הדין בבית המשפט הגבוה לצדק, התשמ"ד-1984. תקנות אלו אינן קובעות דבר ועניין לגבי החיוב באגרה. יחד עם זאת, סעיף 20(ב) לתקנות סדר הדין קובעות כי "בכל ענין שלא נקבע בתקנות אלה רשאי בית המשפט, לפי שיקול דעתו, אם ראה צורך בכך לעשיית צדק, לנהוג כדרך שנוהגים במשפט לפני בית משפט מחוזי". גם על יסוד הוראה זו סבור אני כי לא יכולה להיות מחלוקת כי דיני האגרות - הקבועים בתקנות - חלים גם על עתירה שהוגשה לבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק. ואכן, הדין עם המשיב כי במאות עתירות לבית המשפט הגבוה לצדק המוגשות לבית משפט זה מדי שנה נגבית אגרה כאמור בתקנות, ועם סיום ההליך לבקשת בעל דין, מושבת האגרה כאמור בתקנה 15(א) לתקנות.

8.        עד כאן הכל אתי שפיר ואין חדש תחת השמש. אלא שעיון בתקנה 15(א) לתקנות מגלה כי למרות שכותרת תקנה זו הנה "החזר אגרה בשלמותה", הרי שבפועל לא מוחזרת כל האגרה ששולמה לבעל דין שסיים את ההליך בפשרה או מחק או ביטל את ההליך לא יאוחר מישיבת קדם המשפט הראשונה. ההחזר הוא חלקי בלבד, שכן מוחזרת האגרה ששולמה "בניכוי הסכום הנקוב בפרטים 8(א) ו-8(ב) בתוספת הראשונה, לפי העניין". והמעיין יראה כי פרטים 8(א) ו-8(ב) לתקנות עניינם באגרות המשולמות בגין הליך ששווי הסעד המבוקש בו אינו ניתן לביטוי בכסף - בבית המשפט המחוזי או בבית משפט השלום. אולם ההליכים שבפני נפתחו ונסתיימו בבית המשפט העליון. כלום נכון הוא לקבוע כי יש לנכות סכומים מאגרה המושבת על פי תקנה 15(א) סיפא גם מקום בו ההליך הוגש בבית המשפט העליון - בין בשבתו כבית משפט לערעורים ובין בשבתו כבית משפט גבוה לצדק? לשון תקנה 15(א) אינה נותנת תשובה חד משמעית לשאלה זו. עולים ממנה שני פירושים אפשריים: מחד, התקנה קובעת במפורש כי מקום בו מוחזרת האגרה, ינוכה ממנה בכל מקרה סכום בשיעור מסויים. ההבדל הוא באשר לשיעור הסכום המנוכה (בין הסכום שבפריט 8(א) לתוספת הראשונה לבין הסכום שבפריט 8(ב) לתוספת הראשונה), ללא קשר לערכאה בה מדובר. מאידך, אין לכחד כי שיעורי הניכוי אינם שרירותיים אלא מפנים הם לשיעורי אגרה שנקבעו עבור הליכים ספציפיים הנדונים בבית המשפט המחוזי (פריט 8(א)) או בבית משפט השלום (פריט 8(ב)) והכל "לפי העניין" (תקנה 15(א) סיפא). יכול ויטען כי לאור זאת יש לפרש את תקנה 15(א) כמחייבת ניכוי מן האגרה המושבת רק מקום בו מדובר בהליך שנפתח בבית המשפט המחוזי או בבית משפט השלום אך לא בבית המשפט העליון. בהליך אחרון זה זכאי לכאורה בעל הדין להחזר מלוא האגרה ששולמה בלא ניכוי כלשהו. אכן שתי הפרשנויות הללו אפשריות הן ועל הפרשן לבחור אחת מהן הראויה יותר. בחירה זו תיעשה על יסוד תכליתן של תקנות האגרות בכלל, ותכליתה של תקנה 15(א) - לרבות חובת הניכוי שבה - בפרט. לבחינה זו נעבור עתה.

תכליות דיני האגרות

החיוב באגרה

9.        נקודת המוצא הנה כי כל הליך משפטי חייב באגרה. זו מצוות הדין האמור בתקנות - בסעיף 2(א) שלהן - ולפיו "לא ייזקק בית משפט לכל הליך, אלא אם כן שולמה בעד הסעד המבוקש בו האגרה הקבועה בתוספת הראשונה ואגרת הפרוטוקול כאמור בתקנה 12א, או שמביא ההליך פטור מתשלום האגרה". עצם החיוב באגרה בשל פתיחת הליך משפטי מבטא איזון בין שתי מגמות עיקריות: המגמה האחת עניינה השתתפות הפרט בעלותם של הליכים משפטיים. המגמה השניה היא הבטחת זכות הגישה לערכאות. המגמה הראשונה מבוססת על העובדה כי להליכים משפטיים יש עלות. בראש ובראשונה מדובר בעלות לבעל הדין הפותח את ההליך. אולם ניהול ההליך המשפטי מטיל עלויות לא רק על בעל הדין שפתח את ההליך אלא גם על מערכת בתי המשפט ועל הצד שכנגד. בעוד שבין בעלי הדין ובין עצמם מהווה תוצאת ההליך בסיס לחיוב הצד המפסיד בהוצאות הצד הזוכה, הרי שהשירות הניתן על ידי המדינה - בקיומה של מערכת בתי משפט - כרוך באגרה שפותח ההליך צריך לשלמה. מטיבו מהווה החיוב באגרה קשר בין השירות הניתן ובין החיוב של משלם האגרה. בצדק צויין כי "אגרות בתי משפט הן חלק מהכנסות המדינה והן נגבות בקשר לשירות שהמדינה, על ידי בתי המשפט שלה, מספקת לבעל הדין" (ע"א 155/75 פקיד השומה נ' להד, פ"ד כט(2) 505, 506-507). החיוב באגרה בגין פתיחת ההליך מגשים מטרות נוספות. כך, תשלום האגרה עבור ההליך מאפשר למעשה קיומם של הליכים משפטיים והקצאת זמן שיפוטי גם עבור בעלי דין אחרים (ראו בשג"ץ 5352/03 אהוד קריב נ' שירות התעסוקה (לא פורסם)). זאת ועוד, קיימת הנחה כי בעצם תשלום האגרה יש ראיה להיות ההליך בר עילה שכן בעל דין לא יפתח הליכים לריק שעה שהוא נדרש לשלם אגרה בגינם (ראו עוד ע"א 8743/04 משה בר-נר נ' אשר רוט ואח' (טרם פורסם); ודוק תקנה 13(א) לתקנות). המגמה השניה עניינה זכותו של הפרט לגישה לערכאות. הטלת חיוב באגרה משמעה הצבת חסם על זכות הגישה לערכאות (ראו בש"א 457/01 נחום קרליץ נ' פקיד הבחירות, פ"ד נה(3) 869). זכות זו של גישה לערכאות היא זכות יסוד. מהווה היא זכות קונסטיטוציונית מן המעלה הראשונה (ראו רע"א 2146/04 מדינת ישראל נ' עזבון המנוח באסל נעים (טרם פורסם)). יש אף הסוברים כי המדובר בזכות חוקתית על חוקית (ראו י' רבין, "זכות הגישה לערכאות - מזכות רגילה לזכות חוקתית", המשפט ה (2000) 217). כך הדין הוא בוודאי ככל האמור בזכות הערעור (סעיף 17 לחוק יסוד: השפיטה). יש אף שיטות משפט שבשל חשיבותה של זכות הגישה לערכאות קבעו כבלתי חוקתית כל הטלת אגרה על בעל דין (ראו והשוו ש' לוין, תורת הפרוצדורה האזרחית: מבוא ועקרונות יסוד (1999) עמ' 34 ואילך). אכן, ככל ששיעור האגרה גבוה יותר, יירתעו יותר בעלי דין מייזום הליכים. הרתעת יתר בנדון אינה ראויה ואינה רצויה. אגד של זכויות ועקרונות יסוד - ובהם שלטון החוק וזכות השוויון - מחייבים כי בתי המשפט יהיו נגישים לכל, וכי הדין לא יוותר ללא דיין. ממילא יש לוודא כי כל פגיעה בזכות יסוד זו של הגישה לערכאות תהא לתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש (ראו והשוו ש' לוין, פרוצדורה אזרחית - סדרי דין מיוחדים בבתי המשפט 4 (2003)).